2. Статья 3. Цели создания специальной экономической зоны:
«Специальная экономическая зона создается в целях ускоренного развития современных высокопроизводительных, конкурентоспособных производств, привлечения инвестиций, новых технологий в отрасли экономики и регионы, а также повышения занятости населения».
Однако создание СЭЗ может ставить своей целью формирование туристско-рекреационной базы. Задача СЭЗ в этом случае - развитие и оказание услуг в сфере туризма, в частности туристской деятельности, лечебно-оздоровительных санаториев, деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний.
В этой связи следует упомянуть создание СЭЗ «Бурабай». Указом Президента Республики Казахстан от 15 января 2008 года № 512 была создана СЭЗ «Бурабай» на период до 1 декабря 2017 года.
Указом Президента определены следующие цели:
1) развитие высокоэффективной, конкурентоспособной туристской инфраструктуры, способной обеспечить и удовлетворить потребности прибывающих казахстанских и зарубежных туристов; создания базы для использования экологически чистого транспорта, в том числе малой авиации, с целью обеспечения доступа ко всем объектам отдыха; создания единой информационной базы для обслуживания туристов;
2) создание благоприятного инвестиционного климата, привлечения отечественных и зарубежных инвестиций для реализации инвестиционных проектов, а также решения социальных проблем.
__________________
35 пп. 9) ст. 1 ЗРК «Об информатизации», пп. 12-3) ст. 3 ЗРК «О естественных монополиях и регулируемых рынках», п. 1 ст. 64 ПК РК, ст. 33 ЭК РК содержат определения понятия «экспертный совет».
Так как создание туристско-рекреационных зон может производиться через создание СЭЗ, полагаем целесообразным в статье 3 Закона определить в качестве цели создания СЭЗ развитие туризма.
Вместе с этим важность определения целей СЭЗ указывается в научных источниках: «Необходимо, чтобы при создании свободных экономических зон цели были четко обозначены, так как они предопределяют выбор системы льгот, предоставляемых субъектам хозяйственной деятельности».36
Справочно:
Согласно статье 3 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции.
3. Пункт 6 статьи 7. Порядок создания специальной экономической зоны, изменения границ и (или) площади территории специальной экономической зоны:
«Уполномоченный орган направляет технико-экономическое обоснование создаваемой специальной экономической зоны в заинтересованные государственные органы для проведения соответствующих экспертиз в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Инвесторы могут проводить независимые экспертизы технико-экономического обоснования».
Для возможности проведения независимой экспертизы ТЭО, а также ознакомления с ТЭО любым заинтересованным лицом считаем целесообразным, в Законе установить обязанность уполномоченного органа публиковать ТЭО на своем интернет-ресурсе с указанием сроков предоставления результатов независимой экспертизы и других комментариев. Размещение всей подготовительной информации по созданию СЭЗ сделает процесс более открытым.
Эксперты отмечают: «Доступ к ТЭО и градостроительным проектам имеется у узкого круга разношерстных консультантов, но никак не у участников СЭЗ, кровно заинтересованных в этой информации»37.
В целом можно сказать, что в качестве проблемы определена низкая информационная прозрачность бизнес-среды: «Это, прежде всего, недостаток информации о новых технологиях и возможных рынках сбыта принципиально нового продукта, а также сведений для частных инвесторов и кредитных организаций об объектах вложения капитала с потенциально высокой доходностью».38
____________________
36 Рапиев A.A., Кравчук В.И. СЭЗ в Казахстане как фактор развития интеграционных процессов в ТС // Электронный научный журнал «Управление экономическими системами» / журнал включен в перечень ВАК/ публикация от 23.07.15
37 Почему буксуют СЭЗ в Казахстане? / Турсынкан А. / Интернет-ресурс «Эксперт Казахстан» http://expertonline.kz от 20.05.2015
38 Невматулина К. А. Приоритеты развития специальных экономических зон Республики Казахстан // Сетевой научно-практический журнал «Научный результат» № 3. - 2015. - С. 58-65
Также из обращения участника СЭЗ «... Согласно Закону Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2017-2019 годы» по указанной бюджетной программе выделены бюджетные средства. Однако, не указано по каким проектам. В связи с чем, просим Вас предоставить информацию: 1. предусмотрено ли в 2017 году финансирование проекта «Первая очередь строительства инфраструктуры специальной экономической зоны Павлодар» (1 этап). Очистное сооружение хозяйственно-бытовых стоков»?; 2. и если предусмотрено, то на какую сумму?».39
_________________
39 Номер обращения 451438 Байдуллаев Н. от 27.12.2016/Интернет-ресурс «Электронное Правительство - Открытое Правительство», вкладка «Открытый диалог» https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/451438
4. Пункт 1 статьи 11. Процедура рассмотрения заявки на осуществление деятельности в качестве участника специальной экономической зоны:
«1. При представлении заявителем заявки орган управления специальной экономической зоны:
1) регистрирует заявку в журнале регистрации заявок в день ее подачи;
2) проверяет полноту пакета представленных документов;».
Одновременно пункт 2 статьи 11 Закона определяет основания отказа в заключении договора: «2. Орган управления специальной экономической зоны отказывает заявителю в заключении договора об осуществлении деятельности в случаях несоответствия заявленного вида деятельности приоритетным видам деятельности, критериям отбора проектов заявителей и (или) представленных документов требованиям, установленным пунктами 2 и 3 статьи 10 настоящего Закона».
В свою очередь полагаем, возможна ситуация, при которой заявитель предоставит неполный перечень документов для заключения договора (Статья 10 Закона перечисляет одиннадцать видов документов, которые должны быть представлены с заявкой). В этом случае при проверке полноты документов специалист органа управления должен отказать заявителю в приеме документов. Причем отказ должен быть мотивированным и выдаваться немедленно, вместе с возвращенной заявкой и прилагаемыми к ней материалами.
Справочно:
Согласно пункту 7 статьи 13 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» отказ в рассмотрении заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности допускается только в случае:
1) непредставления лицом документов, указанных в частях 1 и 2 статьи;
2) отсутствия в границах особой экономической зоны государственного и (или) муниципального имущества, которое может быть передано во владение и (или) в пользование заявителю и которое соответствует условиям такой заявки;
3) отсутствия в границах особой экономической зоны свободного земельного участка, соответствующего условиям, указанным в такой заявке;
4) несоответствия предполагаемой деятельности заявителя видам деятельности, осуществление которых разрешено в особой экономической зоне;
5) несоответствия предполагаемого объема капитальных вложений требованиям, установленным частями 3 и 4 статьи 12 Федерального закона.
Учитывая основания отказа, определенные Федеральным законом, можно сделать вывод о том, что пункт 2 статьи 11 Закона содержит неполный перечень оснований отказа.
5. Пункт 7 статьи 11. Процедура рассмотрения заявки на осуществление деятельности в качестве участника специальной экономической зоны:
«7. На основании заключенного договора об осуществлении деятельности участник специальной экономической зоны прекращает деятельность своих обособленных структурных подразделений за пределами специальной экономической зоны».
Прекращение деятельности структурных подразделений юридического лица возможно через снятие их с учетной регистрации. В свою очередь открытие и закрытие филиалов и представительств может быть трудоемким процессом.
В этой связи в целях упрощения процедуры выполнения участниками СЭЗ требований Закона предлагаем рассмотреть вопрос по исключению обязательного требования по закрытию участниками СЭЗ структурных подразделений, находящихся вне СЭЗ, с заменой на приостановление их работы на время деятельности компании на территории СЭЗ.
В этой связи обратим внимание на следующие оценки специалистов:
Выводом данного анализа и отзывов, полученных при встречах с участниками и потенциальными инвесторами, можно сказать, что каждый шаг в процессе регистрации занимает много времени. Примерное время для заключения инвестиционного соглашения и предоставления земли для участника составляет около 1-2 месяцев.40
Кроме того, при предоставлении земельных участков во временное возмездное землепользование (аренда) отмечается долговременность процедуры их оформления, что, в свою очередь, сдерживает бесперебойную реализацию производственных проектов. По данным Управления земельных отношений по состоянию на 1 полугодие 2015 года из 55 объектов, получивших положительное решение Координационного совета на аренду земельных участков, 17 находятся на стадии оформления.41
____________________
40 Алгиев С. Развитие эффективной модели управления для специальных экономических зон Казахстана // Ежеквартальный научно-информационный журнал «Экономика и статистика» № 3. - 2014. - С. 4-14
41 Байдаулетова А. Оценка эффективности привлеченных инвестиций на территорию специальной экономической зоны «Астана - новый город» //журнал «Мемлекеттік аудит - Государственный аудит» № 3 (28). - 2015 со ссылкой на данные Управления земельных отношений города Астана
В системе функционирования отечественных СЭЗ остаются такие проблемы, как долгие сроки выделения земельных участков (до года), незавершенность объектов базовой инфраструктуры, механизмы применения льгот, сопровождаемые излишней бюрократией и административными барьерами, недобросовестные участники. Возможно, назрела необходимость расширить специализацию СЭЗ, так как невозможно предугадать все тренды на ближайшие 25 лет.42
Необходимо улучшить бизнес-процессы, устранить барьеры для инвесторов. Они вкладывают много средств в свои проекты, но взамен им необходима гарантия, защита инвестиций и поддержка. Несмотря на то, что в Казахстане совершенствуют законодательство, тем не менее до сих пор остаются моменты, которые создают проблемы.43
Из обращений граждан: «Филиал АО «Сембол Улусларарасы Ятырым Тарым Туризм Пейзаж Иншаат Санайи ве Тиджарет Аноним Ширкети» в г. Астана, является одним из лидеров в области застройки и благоустройства на территории СЭЗ «Астана - новый город». В списке объектов построенных на территории СЭЗ «Астана - новый город» такие как: Дворец Мира и Согласия (Пирамида), Дворец Независимости (Новый Конгресс Холл), Университет Н. Назарбаева, новый стадион на 30000 мест, конькобежный стадион «Алау», ТРЦ «Хан-Шатыр», Президент Отель «Риксос», и практически все объекты открывались нашим президентом H.A. Назарбаевым! Текущие проекты Телерадиокомплекс (Медиа Центр), Мечеть Хазрет Султан на 5 тысяч мест, капитальное строительство 5 учебных корпусов Национального Университета Обороны, Национальная Библиотека! А теперь у нас такая ситуация: нас и подрядные организации НЕ включили в список участников СЭЗ??? И теперь мы не можем завозить, вывозить ТМЦ, и соответственно работать в нормальном режиме на наших объектах. Не знаю, чья эта вина?! Высылаю Вам ссылку на список участников СЭЗ, к глубокому сожалению нашей компании в этом списке не оказалось».
Из ответа государственного органа: «Филиал не может осуществлять свою деятельность на территории СЭЗ «Астана - новый город», в том числе вспомогательные виды деятельности. Кроме того, в соответствии с пунктом 7 статьи 11 вышеуказанного Закона, участник СЭЗ на основании заключенного договора об осуществлении деятельности, прекращает деятельность своих обособленных структурных подразделений за пределами СЭЗ. В связи с чем, участник СЭЗ не может осуществлять свою деятельность за пределами специальной экономической зоны».44
Другое обращение участника СЭЗ:
«В соответствии с пунктом 3) выше следует, что участник СЭЗ вправе осуществлять иные виды деятельности, помимо приоритетных, если доля совокупного годового дохода от такой деятельности не превышает 10 процентов. Вместе с тем, законодательство РК не содержит требований о том, что иные виды деятельности должны осуществляться участником СЭЗ исключительно на территории СЭЗ. В этой связи, просим Вас дать разъяснение, разрешено ли осуществление участником СЭЗ иных видов деятельности вне территории СЭЗ при соблюдении требований, указанных в статье 150 НК РК.»
_____________________
42 Горбунов С., Кульмагамбетов Р., Муканова А., Тё М., Рыжкова Н., Калымов А., Турысбекова А. Специальные экономические зоны в режиме «перезагрузки» / Интернет-ресурс Kazpravda / http://www.kazpravda.kz. - публикация от 25.01.2017
43 СЭЗ не достигнут успеха за один день /Уилфред Буун Хиан Лоо/Интернет-ресурс Export.gov.kz http://export.gov.kz. - опубликовано 27.04.2015
44 Номер обращения 124828 Бахытгали от 10.02.2012 / Интернет-ресурс «Электронное Правительство - Открытое Правительство», вкладка «Открытый диалог» https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/75665
Ответ государственного органа: «Кроме того, согласно пункту 7 статьи 11 Закона на основании заключенного договора об осуществлении деятельности участник СЭЗ прекращает деятельность своих обособленных структурных подразделений за пределами СЭЗ.
Таким образом, участник СЭЗ не может иметь обособленные структурные подразделения вне территории СЭЗ и соответственно осуществлять приоритетные виды деятельности вне территории СЭЗ».45
6. Пункт 3 статьи 14. Основание и процедура допуска лиц к осуществлению вспомогательного вида деятельности:
«3. В случае несоответствия представленных документов перечню документов, утвержденному уполномоченным органом, орган управления специальной экономической зоны возвращает заявку в течение трех рабочих дней со дня регистрации заявки. Возвращение заявки не лишает лицо права обратиться с повторной заявкой после устранения допущенных недостатков».
Рекомендуем определить за органом управления СЭЗ обязанность по предоставлению мотивированного и обоснованного ответа в бумажном/электронном виде. Не должно возникать ситуации, когда отказ производится в устном порядке.
7. Признавая существующие недостатки, нужно сказать, что предусмотреть все случаи допустимого и необходимого правового регулирования только лишь законодательно (в рамках закона) в нынешних условиях не представляется возможным в силу многообразия общественных отношении, их стремительного видоизменения.46
Между тем в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, указывается необходимость расширения практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.
В этой связи полагаем целесообразным проработать вопрос по включению в содержание Закона отдельных положений, которые регулируются в настоящий момент на подзаконном уровне. В частности, по подпункту 8) статьи 5 Закона к компетенции уполномоченного органа относится утверждение требований к технико-экономическому обоснованию создаваемой специальной экономической зоны. После утверждения требований к ТЭО приказом и.о. Министра индустрии и новых технологий Республики Казахстан от 16 сентября 2011 года № 326, изменения в требования не вносились.
____________________
45 Ответ Министра по инвестициям и развитию РК от 23 сентября 2015 года на вопрос от 15 сентября 2015 года № 300762 (e.gov.kz) Обращение Базылбекова Р. от 15 сентября 2015 № 300762 // Источник ИПС Параграф http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32507366&#pos=1;-125
46 Злобин A.B. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства (вопросы теории): автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов, 2013. - 26 с.
В работах, посвященных деятельности СЭЗ, указана проблема отсылочных норм Закона: «Не остались в стороне и независимые эксперты. Они, в свою очередь, выделили неопределенные формулировки и отсылочные нормы нового закона. Например, фраза «устанавливается настоящим Законом и иными законами РК», какими статьями, почему инвестор должен изучать казахское национальное законодательство. Кроме того внес сумятицу и Таможенный Кодекс Таможенного Союза, к которому также отправляют разработчики обновленного закона. Хотя все специалисты сходятся в одном мнении - правила должны быть просты, доступны и ясны каждому участнику процесса»47.
_______________
47 Казахстан: свободная экономическая зона «Актау»// Журнал Евразийского Экономического Союза «Партнер ЕАЭС» http://eurasmedia.ru. - публикация от 30.12.2015
8. По пункту 5 приказа и.о. Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 31 декабря 2015 года № 1293 «Об утверждении правил и критериев отбора проектов» соответствие основным критериям является необходимым условием заключения договора об осуществлении деятельности. Также по пункту 6 при соответствии заявленного вида деятельности приоритетным видам деятельности, Критериям отбора проектов заявителей орган управления СЭЗ в течение десяти рабочих дней заключает договор об осуществлении деятельности.
Таким образом, заключение договора в полной мере зависит от соответствия деятельности участника СЭЗ приоритетным видам деятельности, а значит, изменение деятельности лица должно повлечь пересмотр договора.
Положения об изменениях и дополнениях в договор установлены в пункте 43 типовых договоров:
«Изменения и (или) дополнения в настоящий Договор вносятся в любое время по взаимному письменному согласию Сторон и оформляются письменно, в виде дополнительного соглашения, который является неотъемлемой частью настоящего Договора.
Об изменениях и (или) дополнениях в настоящий Договор, связанных с ведением реестра участников СЭЗ, Орган управления информирует уполномоченный орган в течение 2 (двух) рабочих дней со дня внесении изменений и дополнений».
Между тем пункт 43 не обязывает участника СЭЗ инициировать внесение изменений в договор и не определяет основания инициирования изменений. В этой связи полагаем целесообразным установить в законодательстве основания внесения предложений по изменению договора участником СЭЗ.
Обратим внимание на ответ уполномоченного органа на обращение участника СЭЗ: «...Вместе с тем, необходимо заключение дополнительного соглашения к Договору об осуществлении деятельности в качестве участника специальной экономической зоны между управляющей компанией и участником специальной экономической зоны от 31 декабря 2011 года, предусматривающего отнесение производства обуви к приоритетным видам деятельности ТОО «Qazaq Standart Service».48
Справочно:
Обратим внимание на положения пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» статья 18, которого регламентирует процедуру изменений условий соглашения об осуществлении деятельности, который гласит:
«1. В случае, если резидент особой экономической зоны намерен изменить условия соглашения об осуществлении деятельности, связанные с изменением бизнес-плана, он представляет в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае передачи ему полномочий, предусмотренных пунктом 5.1 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, заявление, а также бизнес-план, "форма" которого устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».
9. Подпункт 2) пункта 46 типовых договоров об осуществлении деятельности в качестве участника СЭЗ, утвержденных приказом Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 27 февраля 2015 года № 223 (далее - типовые договоры):
«Орган управления в одностороннем порядке расторгает с участником СЭЗ действие настоящего Договора в следующих случаях:
при передаче участником СЭЗ прав и обязательств по договору иным лицам, без разрешения Органа управления».
Данный пункт договора предполагает возможность передачи участником СЭЗ прав и обязанностей по договору.
При этом п. 12 типовых договоров, посвященные передачи прав и обязанностей, имеет следующую редакцию:
«30. Участник СЭЗ распоряжается принадлежащим ему имуществом и бизнесом на территории СЭЗ по своему усмотрению.
31. При передаче Участником СЭЗ прав владения, пользования и (или) распоряжения товарами, помещенными под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, другому юридическому лицу действие таможенной процедуры свободной таможенной зоны должно быть завершено в порядке и на условиях, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и Республики Казахстан.
32. В случаях предусмотренных законодательством Республики Казахстан, государство имеет приоритетное право выкупа по рыночной цене в государственную собственность отчуждаемые активы Участника СЭЗ.».
________________
48 Номер обращения 439102 Бектасова Т. от 20.05.2016 / Интернет-ресурс «Электронное Правительство - Открытое Правительство», вкладка «Открытый диалог» https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/439102
Следовательно, ни законом, ни типовыми договорами не предусмотрены порядок, сроки и основания получения разрешения на передачу участником своих прав и обязанностей.
10. Согласно пункту 1 статьи 45 Гражданского кодекса Республики Казахстан реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) производится по решению собственника его имущества или уполномоченного собственником органа, учредителей (участников), а также органа, уполномоченного учредительными документами юридического лица, либо по решению судебных органов в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. Законодательством Республики Казахстан могут быть предусмотрены и другие формы реорганизации.
Между тем Закон не раскрывает вопросы правоприемства участников СЭЗ при их реорганизации.
Справочно:
Статья 21 Закона Республики Беларусь «О свободных экономических зонах» от 7 декабря 1998 г. № 213-3 указывает:
«Сохранение или переход статуса резидента свободной экономической зоны при реорганизации юридического лица, зарегистрированного в качестве резидента свободной экономической зоны, допускаются при его реорганизации лишь в форме присоединения к нему, либо выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц, либо его преобразования.
При реорганизации юридического лица, зарегистрированного в качестве резидента свободной экономической зоны, в форме присоединения к нему либо выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц статус резидента свободной экономической зоны сохраняется за реорганизованным юридическим лицом.
При реорганизации юридического лица, зарегистрированного в качестве резидента свободной экономической зоны, в форме преобразования статус резидента свободной экономической зоны переходит к вновь возникшему юридическому лицу с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица».
Показатель 9. Наличие излишних бланкетных и отсылочных норм закона
Были выявлены следующие отсылочные нормы: пункт 1 статьи 2, подпункт 9) статьи 4, подпункт 4) пункта 1 статьи 6, подпункт 5) пункта 1 статьи 6, пункты 1, 2, 5, 9 статьи 7, пункты 2, 3 и 4 статьи 8, пункт 2 статьи 9, пункт 3 статьи 16, пункты 2 и 6 статьи 17, статья 18, статья 18-1, пункт 1 статьи 20, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 2 статьи 23, статья 24, статья 25, пункты 2 и 4 статьи 26, статья 27, пункты 1, 2, 3 статьи 29, статья 29-1, статья 30. Также в Законе встречаются бланкетные нормы: пункт 7 статьи 8, пункт 3 статьи 10, пункт 2 статьи 11, пункт 1 статьи 19, статья 21, пункт 6 статьи 32.
Закон содержит допустимое число отсылочных и бланкетных норм. Применение отсылочных и бланкетных норм является оправданным и не противоречит статье 62 Конституции Республики Казахстан и требованиям Закона Республики Казахстан «О правовых актах».
Показатель 10. Наличие в законе коррупциогенных факторов
По пункту 1 статьи 11-1 Закона орган управления специальной экономической зоны вправе расторгнуть в одностороннем порядке договор об осуществлении деятельности в случае неисполнения участником специальной экономической зоны обязательств, определенных договором об осуществлении деятельности. При выявлении неисполнения участником специальной экономической зоны обязательств составляются соответствующие акты, устанавливаемые уполномоченным органом.
Определение компетенции уполномоченного лица через категорию «вправе» позволяет правоприменителю толковать норму как возможность использовать свое право по расторжению договора, а не обязанность. То есть даже в случае, когда участником СЭЗ не исполняются условия договора, орган управления может и не использовать свое право на расторжение договора с участником.
Показатель 11. Наличие иных недостатков закона
Подпункт 10) статьи 18. Функции органа управления специальной экономической зоны:
«К функциям органа управления специальной экономической зоны относятся:
10) мониторинг выполнения условий договоров об осуществлении деятельности;».
Подпункт 4) статьи 18-2. Полномочия единого координационного центра:
«К полномочиям единого координационного центра относятся:
мониторинг выполнения условий договоров об осуществлении деятельности;».
Подпункт 4-2) пункта 1 статьи 6. Компетенция местных исполнительных органов области, города республиканского значения, столицы:
«1. К компетенции местных исполнительных органов области, города республиканского значения, столицы относятся:
4-2) осуществление мониторинга за выполнением условий договоров об осуществлении деятельности, а также анализ данных мониторинга;».
Таким образом, одна функция по мониторингу установлена одновременно за несколькими субъектами. Вместе с тем считаем, что ни дублирование функций органов по мониторингу повышает эффективность работы СЭЗ, а четкий регламентированный порядок его осуществления. Вместе с тем в Законе не определен порядок проведения мониторинга, уведомления участников о проведении мониторинга, а также сроки, периодичность проведения мониторинга. Кроме того должен проводиться открытый анализ данных мониторинга. В свою очередь, в Законе отсутствует обязанность по публикации результатов мониторинга на интернет-ресурсах и т.д. Полагаем, что целесообразно осуществлять не только анализ деятельности участников СЭЗ, но и качество выполнения функций органами управления СЭЗ.
В данном случае обратим внимание на интервью, опубликованном на интернет-портале Капитал, где эксперт указывает: «Одна из важных задач - способствовать созданию простых и понятных правил игры для инвесторов, желающих работать в СЭЗ. Важно понимать, что Единый корпоративный центр будет способствовать развитию органов управления СЭЗ и никоим образом не дублировать контролирующие функции государственных органов».49
Анализ положений Закона проведен по состоянию законодательства на февраль месяц 2017 года.
_________________
49 СЭЗ не достигнут успеха за один день / О факторах, сдерживающих развитие казахстанских СЭЗ, рассказал Уилфред Буун Хиан Лоо/ Интервью Куатовой Д. / Интернет-ресурс Центр деловой информации «Капитал» https://kapital.kz - дата публикации 26.09.2014
Дополнение к Справке по результатам анализа
Закона Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 469-IV
«О специальных экономических зонах в Республике Казахстан»
В рамках дополнительного правового мониторинга Закона «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан» (далее - Закон) были выявлены следующие недостатки и предложены рекомендации по их устранению:
1. В настоящий момент решение о создании специальной экономической зоны (далее - СЭЗ) принимается Президентом Республики Казахстан (пункт 8 статьи 7 Закона). Помимо этого Положение О СЭЗ и целевые индикаторы ее функционирования также утверждаются Президентом. Например, СЭЗ «Бурабай» создана Указом Президента Республики Казахстан от 15 января 2008 года № 512, СЭЗ «Павлодар» - Указом Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2011 года № 186, СЭЗ «Морпорт Актау» - Указом Президента Республики Казахстан от 26 апреля 2002 года № 853 и т.д.
Вместе с тем полномочием по разработке основных направлений социально-экономической политики государства наделено Правительство (статья 66 Конституции). Кроме того последняя конституционная реформа расширила полномочия Правительства в социально-экономической сфере. В этой связи полагаем целесообразным функции по созданию СЭЗ и утверждению положений о СЭЗ возложить на Правительство.
Данное предложение подтверждается зарубежным опытом. Так, обратим внимание на законодательство Российской Федерации и Республикой Узбекистан.
Справочно:
На территории данных государств созданы экономические зоны, которые по версии авторитетного издания fDi Intelligence входят в рейтинг лучших ОЭЗ мира50: ОЭЗ «Липецк» (Липецкая область), ОЭЗ «Алабуга» (Республика Татарстан), СИЭЗ «Навои» (Республика Узбекистан).
Отмечаем, что если по статье 3 Закона Республики Узбекистан «О свободных экономических зонах» (далее - Закон Республики Узбекистан) СЭЗ создается решением Президента, то ее границы определяются Кабинетом Министров. Кроме того программа развития СЭЗ утверждается Кабинетом Министров (статья 10).
Аналогично по статье 6 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) решение о создании особой экономической зоны (далее - ОЭЗ) принимается Правительством.
На основе изложенного предлагаем полномочие по созданию СЭЗ и утверждению ее Положения возложить на Правительство Республики Казахстан.
_________________
50 13 октября 2016 г. журнал группы The Financial Times опубликовал ежегодный рейтинг лучших ОЭЗ мира
2. Закон наделяет компетенцией в сфере госрегулирования функционирования СЭЗ Правительство, уполномоченный орган, а также местные исполнительные органы. При этом вопросы взаимодействия с госорганами осуществляет Единый координационный центр (статья 18-2 Закона).
Следовательно, координация и взаимодействие в сфере деятельности СЭЗ имеют ведомственную направленность. Такая система управления СЭЗ исключает возможность полноценного привлечения к координации СЭЗ негосударственного сектора.
При этом зарубежное законодательство предусматривает наличие коллегиальных органов. Например, административный совет СИЭЗ «Навои» является коллегиальным органом51. В Российской Федерации действует наблюдательный совет ОЭЗ, который проводит мероприятия по координации контроля, утверждения перспективных планов развития ОЭЗ и решает другие немаловажные вопросы.52
Учитывая данный зарубежный опыт, рекомендуем в рамках Закона предусмотреть создание коллегиального органа по вопросам развития СЭЗ. В состав такого органа должны входить не только должностные лица госорганов, но и представители Национальной палаты предпринимателей, заинтересованных общественных организаций, эксперты и т.п.
3. Большая часть функций, направленных на развитие СЭЗ и взаимодействие с участниками СЭЗ, закреплена за органами управления СЭЗ (19 функций). Среди данных функций, такие как привлечение инвестиций, строительство объектов инфраструктуры, разработка плана развития и маркетинговой стратегии СЭЗ. Кроме того органы управления ответственны за обеспечение информационного сопровождения потенциальных участников СЭЗ (статья 18 Закона).
При этом орган управления СЭЗ может быть представлен управляющей компанией в форме АО, государственным учреждением местного исполнительного органа столицы или автономным кластерным фондом (подпункт 2) статьи 1 Закона).
Например, постановлением Правительства от 4 декабря 2012 года № 1531 создано АО «Управляющая компания СЭЗ «Парк инновационных технологий» со стопроцентным участием государства в его уставном капитале. В то же время органом управления СЭЗ «Астана - новый город» является акимат города Астаны. Можно отметить, что большая часть акции управляющих компаний находится в государственной собственности.
_____________________
51 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О мерах по организации деятельности свободной индустриально-экономической зоны «Навои» (Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2009 г., № 5, ст. 40)
52 Пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»
Следует указать, что наиболее привлекаемыми факторами, влияющими на решение принятия резидентства СЭЗ, являются ни сколько налоговые и таможенные преференции, а готовая и удобная инфраструктура. Второй фактор привлекательности СЭЗ - «дружеское» и заинтересованное в совместной работе администрирование.
Полагаем, что привлечение частного сектора к управлению СЭЗ обеспечит высокую результативность данных задач. Так как основным фактором, непосредственно влияющим на эффективность, является зависимость прибыли компании от результатов ее работы, направленной на развитие и доходность СЭЗ. Следует отметить, что в Послании Главы государства «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» (31 января 2017 г.) указано: «Все, что может осуществляться частным сектором, нужно передать бизнесу».53
В этой связи рекомендуем рассмотреть вопрос о возможности участия частного сектора в управлении СЭЗ.
4. В мировой практике сложились два подхода создания СЭЗ: территориальный и функциональный. Первый подход реализован в Казахстане. Так, СЭЗ представляет собой часть территории с точно обозначенными границами, на которой действует специальный правовой режим СЭЗ для осуществления приоритетных видов деятельности (статья 1 Закона).
Согласно территориальному подходу льготным режимом пользуются предприятия, расположенные на обособленной территории. В соответствии со вторым, функциональным подходом, преференции применяются к определенным видам предпринимательской деятельности вне зависимости от места их размещения. Территориальный подход в большей мере применим при решении проблемы развития какого-либо региона, а функциональный - при крупной перестройке структуры экономики. Функциональный подход более гибок, так как дает возможность создать так называемые «точечные зоны», представленные отдельными предприятиями. В силу этого он более удобен для инвесторов, так как не ограничивает их местоположением.54
30 января 2017 года в своем заявлении Глава государства отметил, что одним из ключевых приоритетов Третьей модернизации станет ускоренное технологическое обновление экономики55. В связи с чем в Послании Президента народу Казахстана поставлена задача культивировать новые индустрии с приданием импульса развитию традиционных базовых отраслей.56
_________________
53 http://www.akorda.kz/ru/speeches/intemal_political_affairs/in_statements_and_congratulations/zayavlenie-glavy-gosudarstva-po-ezhegodnomu-poslaniyu-narodu-kazahstana